中国政策性银行需绿色投资 “一带一路”

2019-08-22

【2019年8月22日】一带一路绿色发展研究项目(简称绿色带路项目)在京发布由清华大学研究团队撰写的报告: 政策性银行一带一路绿色投融资标准和规范研究》。报告重点分析了中国政策性银行现行的环境和社会政策与执行情况,结合国际多边金融机构现有的相关机制,在“一带一路”绿色发展的背景下,系统地提出了改进中国政策性银行应对环境与社会风险的详细建议,并以受到广泛关注的煤电行业对外投资为例,提出了中国政策性银行建立重点行业投融资标准和规范的具体意见。报告还对全球金融机构和中国对外投资的环境与社会风险管控政策进行了全面梳理,结合中国“一带一路”投资的行业特点,报告建议加强金融机构带路投融资中的环境与社会风险管控。来自国家开发银行、中节能咨询公司的专家对报告做了点评。

 政策性银行一带一路绿色投融资标准和规范研究》报告指出,一带一路“倡议已经成为开放式的全球合作平台和重要的发展融资平台。在共商共建共享的原则指导下,一带一路通过基础设施投资和加强区域间的合作,已经成为合作各方经济发展的重要推动力。2018年中国企业对带路沿线国家直接投资162.7亿美元,对外承包工程完成额893.3亿美元。2013-2018年上半年,中国企业对外投资和工程承包项目集中在能源、交通、地产等行业,这三大领域在总投资额中的占比接近80%。考虑到“一带一路”沿线国家生态环境较为脆弱,大型基础设施投资的环境与社会风险不容忽视,中国金融机构需借鉴多边国际金融机构在投资中普遍使用环境与社会风险政策(ESS)的做法来降低相关风险,加强“一带一路”项目信贷的环境与社会风险管理。通过管控风险,保护当地环境,避免投资损失,促进带路绿色发展。

报告指出,中国正在逐步建立海外投资的政策法规体系。2017年环境部(现生态环境部)、外交部、发改委、商务部联合发布的《关于推进绿色带路建设的指导意见》和环境部发布的《“一带一路”生态环境保护合作规划》已成为今后一段时期内中国政府推进绿色“一带一路”建设的纲领性文件和行动准则。中国目前亟需专门的政策和指南规范和指导中国企业海外投资的环境保护和社会责任。对企业而言,应对投资的环境与社会影响还仅仅是企业的社会责任的所在,相关法规以自愿性条款和鼓励性措施为主,缺乏对违反东道国法规行为的惩罚措施。此外,目前对海外企业投资行为的监管存在不足,第三方的独立核查和现场检查薄弱。总体而言,中国对外投资政策体系已经建立,需要制定具体的实施细则与标准,在实施过程中强化信息公开和公众参与,提高政策效力。这将有益于推动政策性银行海外投资指南的制定和实施。

报告指出,中国的政策性银行要求投资项目遵守东道国的法律法规,在东道国有关环境法规和标准缺失的情况下,会考虑引进中国的法规和标准,同时考虑采用国际上最先进的绿色标准。世界银行、欧洲投资银行等金融机构执行的是本机构制定的严格的ESS政策和法规;德国复兴银行、亚洲基础设施开发银行等金融机构会首先承认东道国的法规,并对东道国的法规进行评估,在东道国有关法规缺失或能力不足的情况下提供技术援助,提高项目法规水平。从项目环境与社会影响政策的实际执行来看,多数情况下东道国法规是底线,而多边金融机构的法规则强调了更高的标准。报告在重点分析国家开发银行和国家进出口银行的相关政策时指出,目前两家银行基于国家颁布的绿色信贷政策体系制定了环境与社会风险管理的工作方案,并以发布企业社会责任报告等形式披露其环境和社会风险,下一步急需借鉴国际上先进的实践经验,在此基础上制定专门的环境保护与社会影响条款,建立最佳的行动准则,实现制度化管理。两家银行实施了环境和社会风险“一票否决制”,近年来所执行的境外项目均参照了中国国内的最高标准,今后则需参照国际上普遍采取的最佳标准。

报告针对中国政策性银行环境与社会风险管控提出了几点建议,中国政策性银行应扩大环境和社会影响评估范围,覆盖除项目投资以外的其他投资方式,如企业的兼并和收购。在一带一路投资中,考虑到东道国的有关标准和各种条件的基础上,参照国际金融机构的优秀实践,建立适应东道国的最佳环境标准,完善贷前、贷中和贷后环节的风险管理。根据环境和社会影响将项目分类管理,增加环境和社会影响评估内容,完善环境与社会风险调查中尽职环节要求。增加贷款审核的环境与社会相关依据文件,建立独立监督机制,引入第三方进行独立评估。建立信息披露和投诉机制渠道、针对重要行业制定单独的行业政策标准和积极纳入中国已签署的国际公约,将其作为投资的规范。此外,还要明确规范性底线(必须遵守的行为规范和要求),以及导向性政策,鼓励支持环境效益高、充分体现社会责任的项目。

报告还针对燃煤发电行业的投融资提出了具体的标准与规范。报告指出,由于煤电导致的环境治理和气候变化的风险高,世界银行、亚洲基础设施投资银行等100多家全球性金融机构均已发布了退出或限制在煤炭和煤电领域投资的政策和声明。报告认为,在全球金融机构“退煤”和“一带一路”的绿色可持续发展的大背景下,中国政策性银行应结合OECD《燃煤发电项目信贷的行业指引》等国际社会普遍接受的燃煤发电融资标准,采用更严格的环境、能效、碳排放和水资源利用标准,建立中国金融机构的燃煤发电行业融资政策和标准。在双边和多边的政府合作文件中,要对此做出明确的特别说明。

绿色带路项目核心组成员、自然资源保护协会(NRDC)高级顾问杨富强指出,“一带一路”沿线国家的能源投融资需求大,中国的政策性银行已成为其能源产品与服务出口的主要支持者之一,影响力很大。“一带一路”沿线国家生态环境脆弱,中国政策性银行应进一步完善环境和社会风险管理体系和投资指南,借鉴国际先进标准的实践经验,制定适合带路绿色发展的最佳标准,避免让这些国家的经济发展路径陷入高碳锁定,同时发展绿色、低碳、高效、安全的能源基础设施,履行中国金融机构对“一带一路”绿色发展的支持与承诺。


 


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