中国煤炭消费总量控制规划建议书


建言“十三五 ”

制定中国煤炭消费总量控制规划建议书


——“中国煤炭消费总量控制和政策研究”课题组


中国是世界能源生产和消费最大的国家,煤炭在能源消费中占主导地位。2014年,中国能源消费量42.6亿吨标煤,其中煤炭消费占66%。中国煤炭消费占全球煤耗的53%左右。同年,国家发改委、国家能源局和环境保护部三部委联合发布《能源行业加强大气污染防治工作方案》,明确提出控制能源消费过快增长,逐步降低煤炭消费比重,通过强化能源消费总量控制来减轻日益增长的环境压力。2016年1月1日实施新修订的《大气污染防治法》中,要求调整能源结构,优化煤炭使用方式,推广煤炭清洁高效利用,逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重。据不完全统计,中国目前至少已有20个省、自治区和直辖市和30多个城市制定了不同形式的煤炭消费总量控制目标。在已有工作和政策的基础上,“中国煤炭消费总量控制和政策研究”课题组厉时二年,基于充分的调研,应用科学的方法,针对“十三五”时期在全国、地区和部门(行业)不同层面上如何制定和实施煤炭消费总量控制规划和目标开展了系统深入的研究。

“十三五”期间,中国的经济发展步入新常态,为能源部门全面改革提供了极为宝贵的战略机遇。煤炭消费总量控制规划应体现和贯穿习近平总书记提出的能源体系“四个革命一个合作”的理念,突出把低碳化、绿色化和循环经济作为推进现代化建设的重要取向,大幅提高能源绿色化程度,做出一系列煤控战略的顶层设计和总体部署。


遵循生态红线约束原则

中国面临着来自资源、生态环境和气候变化等诸多方面的严峻挑战,煤炭消费总量控制目标的制定和实施必须要满足土地、水资源、空气质量、公众健康、气候变化等生态红线的强力约束。煤炭在开发和利用的过程中对公众健康的危害巨大。2012年以来,中国许多地区饱受雾霾侵袭的困扰。2015年11月底至2016年1月初,全国多地持续严重雾霾天气长达一个月之久,局地PM2.5峰值浓度多次超过1000μg/立方米,高于世界卫生组织标准值10μg /立方米100多倍,严重威胁了公众的身体健康。

根据《中国煤炭消费总量控制方案与政策研究》课题组的测算,2012 年因煤炭开发利用所产生的二氧化硫、氮氧化物和烟粉尘排放量分别占全国污染物排放总量的93%、70% 和67%;各地的PM2.5的空气污染中,煤炭利用和燃烧所产生的一次性PM2.5贡献率为63%,二次性PM2.5的在不同地区的贡献率范围在51%-61%之间,均值为56%。煤炭燃烧产生的CO2占全国温室气体排放的64%以上。2012年因燃煤造成的空气污染致使70万人早死,巨额公共卫生资源消耗在空气污染引起的各种疾病的治疗上。根据公众对改善空气质量的迫切要求,中国空气质量达标任务应在10 年内分两个阶段实施:到2020 年空气质量明显改善,PM2.5年均值45 μg/m3 左右,全年二级蓝天天数大于85%;到2025 年达到世界卫生组织的过渡期第一阶段目标值,PM2.5 年均值35 μg/m3 左右。


“十三五”期间考虑水资源制约情况下,到2020年我国的煤炭消费总量应控制在38亿吨以内

我国西北部地区的煤炭产业正在提速,新开工规模 6.5 亿吨/年,占全国的87%。重点建设的14个亿吨级大型煤炭基地中有六个在西部地区,其中新疆煤炭年产量到2020年将占全国总产量的两成以上。但是西部地区水资源普遍匮乏,煤炭开发和利用进一步加剧了水资源短缺。特别是在晋陕蒙宁甘等地区,水资源供需矛盾十分突出,其原煤产量超过全国总产量的60%,而水资源占有量仅占全国总量的4.8%。宁东基地现在的煤炭消费用水总量已经超过2015年的红线指标。新疆煤炭消费用水总量与红线指标相比有一定余量,但是煤炭基地仍存在严重缺水状况。2020年煤炭开采利用的水资源的约束苛刻,用水量不超过747亿立方米,煤炭消费不得高于38 亿吨;过度的煤炭开发造成的水资源迅速枯竭,是造成西北地区脆弱的生态系统恶化的主要因素之一。


“十三五”期间考虑气候变化红线约束条件下,2020年我国煤炭消费总量应控制在40亿吨以内

这一制约将使我国二氧化碳减排在2025年前达峰并在2050年回落至2005年前排放水平。因此,煤炭消费量到2020年应控制在40亿吨以下,到2030年下降至35亿吨以下。分区域来看,碳排放试点地区在2020年前达到峰值后开始下降;东中部发达地区在2020年后碳排放不再增长,到2025年前基本达到峰值。中西部中等发达地区在2020年后排放量增长放缓,到2025年达到平台期后碳排放下降。西部欠发达地区由于发展相对落后,二氧化碳在2030年前达到峰值并下降。

根据《2012年煤炭真实成本》报告测算,煤炭开发、运输、燃烧和利用所造成的环境和健康影响成本为303元/吨,碳排放的损失和危害估算为160元/吨,总外部单位成本是463元/吨。2012年全国煤炭生产量和消费量分别为35.1亿吨和41.2亿吨,外部总成本1.8688万亿元,占2012年当年GDP的3.7%。煤炭消费总量控制可以推动煤炭产业的可持续发展,绿色、安全、高效的煤炭科学产能在2020年将占煤炭产量的80%。提高科学产能,可显著减少煤炭生产对环境的破坏,以及降低矿工死亡率和提高健康水平。


“十三五”期间,遵循生态红线约束、考虑水资源和气候变化约束、推进和落实化解产能过剩等任务的情况下,2020年全国煤炭消费总量应控制在35亿吨

“十三五”中国城市化和工业化将进入一个新时期,工业部门总体处于工业化后期,主要重化工产品产量在2015达到峰值后开始下降。城镇化推动工业化,城镇化率的提高将维持钢铁、水泥等高耗能产品的生产仍处于较高的水平上。预计2020 年中国电力总装机19.3 亿千瓦,发电7.47 万千瓦时;7 亿吨粗钢,23亿吨水泥,7100 万箱玻璃,建筑总面积达700 亿平方米。现代煤化工生产煤制气160 亿立方米,煤制油1045 万吨,煤制烯烃960 万吨,煤制乙二醇378 万吨。

中央政府在2016年的经济工作中,把“去产能”作为首要任务,高煤耗产业首当其中,加速煤耗量下降。全国制定煤炭消费总量控制规划,预计到2020年,煤炭消费量为25.1亿吨标煤(约35亿吨实物量),煤炭消费将占总能耗的54.8%、石油占19%、天然气占10.5%、非化石能源占15.7%;与基准情景比较,煤炭消费减少3 亿吨标煤。煤控政策的实施能促使碳排放峰值比2025 年提前若干年;在部门的情景分析中,钢铁、水泥和其它高耗煤的部门产量已在2014-2015 年间达到顶峰,但中国的制造业仍将保持相当规模的生产能力。建筑部门的增长控制在700 亿平米。电力部门的煤电装机容量2020 前达峰为9.6亿千瓦。煤化工的发展存在着很大的不确定性。“十三五”要建立全国碳交易市场,将实施碳总量控制目标,并进行地区和部门分解。煤炭是碳排放大户,参与碳交易的六大行业(电力、建材、钢铁、建筑节能、造纸和有色金属)都是高耗煤行业。预计“十三五”总节能量达到7 亿吨标煤左右,可减少二氧化碳排放约18 亿吨。


基于全国煤炭总量控制目标,抓好区域、省、市煤炭总量控制规划的制定与实施

中国有两个煤耗高的连片区域:一片区域是北京、天津、山东、山西、河北、河南、上海、江苏、浙江、安徽,另一片区域是湖北、湖南、重庆、四川和贵州,这两个片区是空气质量区域联防联控的基础。京津冀地区2020年煤控量应比2012 年降低1.3亿吨,长三角要降低0.39亿吨以上,整个空气质量联防联控地区2020年的耗煤量应低于2012年的水平,2020年其它地区应遵循空气质量不得恶化的原则,在煤炭清洁化和末端处理上需要加大力度。中国应全面建立30个省级煤控规划。省、市自治区政府需要制定整体性的、有地区差异化的省级煤控规划。各省、市、自治区的煤控规划要满足各地的资源环境生态的红线约束,并制定煤炭减量化、清洁化和能源替代的省级指标。建立省级碳排放总量控制目标,省级能源强度和碳强度目标,省级大气污染物减排目标,省级可再生能源配额制目标和建筑可再生能源利用15%目标,各地因地制宜开展煤炭替代。

城市是区域、省和市三级煤控规划落实的关键。全国有重点城市74 座,人口密度大,经济规模强,空气污染严重,对公众身体健康影响大,首先要抓好这些城市的空气污染治理。在2015 年前半年的PM2.5 浓度排名中,74 个重点城市的污染前10 名城市是保定、郑州、邢台、邯郸、石家庄、衡水、唐山、济南、廊坊和武汉。抓好前十名空气污染最严重的城市,首先要把煤炭的消耗降下来,改变城市能源结构。2013 年全国74 个重点城市PM2.5浓度的年平均值为70.2μg/ m3,仅3 个城市达标。2014 年74 个城市均值为62.4μg/m3,2015 年上半年全国74 个重点城市PM2.5平均浓度值为57.6μg/m3,比2014 年降低7.8%,比2013 年降低了18%,有11 个城市达标。


将全国煤炭总量控制目标,有效的落实到部门(行业)煤炭消费控制规划中

建立各部门煤控目标,具体如下:电力部门煤耗13.3亿吨标煤,占总煤耗量53%;制造业部门煤耗9.5亿吨标煤,占37.8%;建筑部门2.3亿吨标煤,占9.2%。在制造业部门中,钢铁、水泥、煤化工、焦炭、化工(不包括煤化工)、建材(不包括水泥)、有色金属和其他行业的煤耗分别为3.4、1.4、1.2、0.46、0.48、0.3、0.5和1.76亿吨标煤。部门煤控的主要任务包括设定各部门的资源环境生态红线,各部门用水量、碳排放量约束;各部门的节煤节电潜力;设定各部门2020年单位产品和单位产值的耗水、耗煤、耗电指标,2020年单位工业增加值能耗;部门煤控节煤节电和环保投资。部门煤控的主要政策和措施要抓好分类指导,化解产能过剩,实施部门煤耗增量存量双控,尤其是现代煤化工、电力和建筑部门的增量煤耗。


科学、合理的规划现代煤化工行业的发展

现代煤化工行业是煤炭消费新的强劲的增长点。据不完全统计,目前中国处于运行、试车、建设和前期工作阶段的煤制油项目26 个,煤(甲醇)制烯烃项目58 个、煤制天然气项目67 个。如果全部投产,预计2020 年可能形成4000 万吨/ 年煤制油产能、4100 万吨/ 年烯烃产能、2800 亿立方米/ 年煤制天然气产能。煤炭消费量将从1.28 亿吨标煤上升到4.77 亿吨标煤, 增加273%,煤化工行业亟需加强规划指导。现代煤化工是高耗能、高污染、高水耗和高碳排的行业。煤化工发展命门是其经济性、竞争性、社会环境外部性和气候变化风险性。在现代煤化工项目中,能源转换的煤制油和煤制气争议最大。从国际的实践经验看,南非的煤制油和上世纪80 年代美国大平原煤制气项目都说明这类项目无法与国际能源市场的商品油气相竞争。

“十三五”期间,煤制烯烃和煤制乙二醇发展要降温减速,项目缓批。现代煤化工行业首先要搞好各类示范试点。以能源的清洁化、高效化、环保化和低碳化为方向,考虑国际油气市场供需关系的巨大变化,除作为战略技术储备外,煤炭能源转换商品化(煤制油和煤制气)的前景是暗淡的。


提高能效和推进可再生能源发展是电力煤控的重要战略措施

“十三五”期间年均电力需求增速预计在4% 左右,煤电装机容量2020 前达到峰值9.6 亿千瓦,电力煤耗占煤炭总消费量的53%,这为电力部门的绿色低碳转型提供了难得的机遇。十三五电力规划将煤电在新增装机中的定位应由“主力电源”向“补充电源”过渡。通过空气质量、水资源和全国温室气体排放总量红线有效限制煤电增量。在煤控情景下2020 年电力总装机容量中非化石能源发电装机比重提高到44.2%,燃煤发电装机比重下降到51% 左右。停止建设煤矸石和劣质煤发电项目。鉴于电力工程项目的长周期性,除个别煤电项目需经中央有关部委特别审批外,“十三五”全国应不再审批新建煤电项目。地方对新煤电项目的审批权要严格把关,谁审批、谁负责,谁追责。

“十三五”期间,能效提高是电力煤控的重要战略措施,应达到每年实现的能效电量占全社会用电量0.6%—1%的目标。“十三五”期间煤电容量将会达到饱和,足以满足中国未来的经济发展需求。2020 年前实施综合性、系统性现有煤电机组改造,供电煤耗预计可从2014 年的318 克/ 千瓦时下降到300 克标煤/ 千瓦时。实施绿色低碳调度,煤电的角色将进一步降低。2017年建立全国性碳交易市场,煤发电的空间将进一步压缩。


完善煤企退出机制和产业转型

煤炭行业要实施煤炭生产总量控制,2020年煤炭产量控制在34亿吨。现有煤炭产能达到57亿吨,化解产能过剩的形势严峻。通过中央政府的税收和基金支持,建立煤矿企业退出机制、下岗再就业保障机制、煤炭基地生态补偿机制和资源枯竭型城市的转型机制等有关机制,确保煤控政策的顺利实施。否则煤炭企业对煤控政策的阻力会很大。打破地方壁垒,消除市场垄断力,扩大混合经济比例,煤炭企业市场化; 加快兼并、关闭落后小煤矿;建立煤炭企业进入、退出机制;建立多元化的储煤系统,应对煤炭需求市场的波动性变化;促进煤炭基地生态修复和资源枯竭型城市的转型。在“十三五”期间,煤矿开采和洗选企业数要从2015 年的6390 家压减到3000 家以内。

完善煤炭企业职工再就业保障政策。对煤炭供应端的严格控制将使煤炭开采、洗选行业受到直接的影响、导致一些岗位的减少和消失。根据中国煤控课题组预测,到2020年煤炭开采和洗选失业人数估计分别为67.1 万人和19.1 万人。“十三五”期间可根据国务院完善就业创业政策的要求,根据煤矿企业职工失业状况,及时完善和实施煤炭企业职工再就业财税政策,促进其再就业。


实现煤炭消费总量控制目标的保障措施

煤控是能源体制革命和能源转型的核心问题,要从能源体制中寻找改革的突破口。要通过能源体制革命形成强有力的政府公共治理能力构架。在法律方面,与煤控最直接相关的《煤炭法》应当尽快修改,争取早日出台。在部门改革方面,能源主管部门应该遵循政监分离的原则。成立国家能源气候变化部, 作为能源和气候变化的主管部门。根据国务院的授权,制定能源供应、节能和气候变化的规划和政策。中国国家能源委员会和国家气候变化委员会是战略决策机构,能源气候变化部是其执行部门。应重组独立、权威、专业、有效的国家能源监管机构,将电力、天然气管道运输、碳交易市场等纳入能源监管机构管理范围。

建立煤控联席协调机制。建议目前由发改委牵头,由国家能源局、环保部、工信部、财政部、住建部及其他有关部委共同组建煤炭消费总量控制协调小组,指导煤控工作的开展。制定和贯彻煤控的协同控制和规划。优先采取协同效益最大的政策和措施,建立多部门联席协调组(横向、纵向),不同区域因地制宜由不同部门发挥主要作用,各部门做好规划的责任分工、时间要求和贯彻落实。要紧密结合环境法规标准以及气候变化要求。培育天然气市场,提高替代煤炭量,以及建立价格杠杆、资源定价、财税、投资等市场机制和措施。


建立亚洲能源安全合作机构。统筹国内国际两个资源两个市场,促进国内煤炭消费总量下降。中国应该在国际能源合作上发扬包容、透明、合作、共赢的新的能源安全观,加强与世界各国对话交流和务实合作,引进先进技术装备和管理经验,促进全球能源安全,繁荣国际能源市场。待时机成熟后,与其他国际机构一起,构建全球能源治理体系。

积极推动和实施煤炭利用的减量化、替代化和清洁化。2014年中国煤炭消费按照实物量计算比2013年下降2.9%;2015年前10个月统计,原煤生产量和进口量同比下降3.6%和29.9%;可见中国摆脱对煤炭依赖路径、优化能源结构的愿景已在实现的进程中。“十三五”期间应积极推动和实施煤炭利用的减量化、替代化和清洁化;采用市场机制和政府政策措施,双管齐下;实现煤控规划目标,2020 年煤炭消费总量在总能耗中的占比从目前的66% 降低到55%以下,高效低成本地达到保护生态环境、保护公众身体健康、节约资源和实现气候变化2℃温控等多重目标。


关于中国煤炭消费总量控制方案和政策研究(中国煤控项目)

政府智库、科研院所和行业协会等20多家有影响力的机构通力合作,于2013年10月共同启动了“中国煤炭消费总量控制方案和政策研究”项目(中国煤控项目),为设定全国煤炭消费总量控制目标、实施路线图和行动计划提供政策建议和可操作措施,帮助中国实现资源节约、环境保护、气候变化与经济可持续发展的多重目标。

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